社會管理等同于危機應對或處置

另一種與社會管控觀念相關(guān)的認識，是將社會管理看作為危機或突發(fā)事件的應對、處置過程。這種認識秉持的基本邏輯是，危機事件，尤其是人為制造的危機事件必然致使現(xiàn)有秩序和平衡被打破，導致社會失序并危及民眾生產(chǎn)、生活穩(wěn)定?；诠舶踩目紤]，應對危機局面并進行迅速有效的控制，快速反應，形成整體聯(lián)動的作戰(zhàn)，以求恢復社會秩序。因而，從穩(wěn)固秩序的角度，危機處置是當然的社會管理內(nèi)在要求。

毫無疑問，在充滿風險的社會中，政府危機控制和突發(fā)事件處置的作用不可低估，而且重要性不斷加強，危機處置能力和處置結(jié)果也被視為檢視政府整體能力和績效水平的重要指標。但是，不能由此將危機應對、處置與社會管理之間劃等號，僅以當下秩序控制狀況來解讀社會管理的本質(zhì)，不僅窄化了社會管理的內(nèi)涵，而且也扭曲了社會管理所包含的促進社會成長、社會自治以及政府向社會分權(quán)、賦權(quán)的本意。應該說，社會管理有更加廣泛的關(guān)懷，從管理的核心議題、管理立足點和重點等角度看，社會管理與危機管理既有交叉也有差異，社會管理內(nèi)容要廣泛許多，它將危機應對、處置作為一種風險后期控制的手段或過程，但不是其管理目標本身。

第一，危機應對與處置的目標是快速控制突發(fā)事件事態(tài)的發(fā)展，關(guān)注即時穩(wěn)定和秩序的恢復。而社會管理則以社會健康、協(xié)調(diào)、和諧發(fā)展為追求，關(guān)注社會整體以及全過程的運行狀況，它的任務是“維系社會秩序，規(guī)范社會行為，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，維護社會治安，促進社會認同，推進社會和諧，落實公平正義，增加社會安全，增進社會團結(jié)，改善百姓民生” ;[2]第二，危機處置重點放在事件發(fā)生后的應急管理，主要聚焦于突發(fā)事件的進展及其應對策略，盡管處置危機具有反饋和修偏功能，但它更多是強化管理后端的制度安排;而社會管理則立足于建立社會良性運行、和諧發(fā)展的制度體系，更為關(guān)照常態(tài)下應對復雜社會環(huán)境，尋求有關(guān)社會事務管理制度的建設和完善，它重視通過制度的改進和創(chuàng)新，分析、研判社會利益結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系，前瞻性、系統(tǒng)性控制風險發(fā)生的預期。換句話說，社會管理為了化解社會問題并塑造社會健康發(fā)展的環(huán)境，更加關(guān)懷造成社會問題的體制機制性原因，解除問題產(chǎn)生機理，從而致力于從前端防范、防止危機的發(fā)生;第三，危機處置高度重視政府的應激能力，考量快速反應和行動力，而社會管理則凝聚并體現(xiàn)政府的綜合管理能力，它需要政府建構(gòu)、提升匯集與平衡公共利益、建立法治規(guī)范、完善公開透明，增強協(xié)同管理、促進社會公正等多方面的能力。

社會管理等同于社會服務

地方政府社會管理創(chuàng)新將完善社會服務體系，提高公共服務水平和能力，以求服務于民生，服務于民眾需求放在極其重要的位置上，努力打造服務型政府，這無疑是政府治理觀念的重大進步，昭示了政府向民眾負責的本位功能的回歸。各地政府紛紛提出“寓管理于服務”的指導原則，通過一系列體制機制的創(chuàng)新，實施服務改進策略。例如，各地采用了一些有共性的服務供給措施：建立“15分鐘”服務圈，完善基層的服務機構(gòu)和服務設施，延伸服務鏈條至社區(qū)，便利轄區(qū)居民;下沉政府公共服務力量，以滿足居民日益多樣化、個性化、精細化的服務需求;分類居民的屬性，區(qū)別需求的種類，區(qū)分政府相應的供給責任，針對性、規(guī)范地提供服務;通過信息中樞平臺，動態(tài)感知居民服務需求，并整合服務資源，形成上游服務供給鏈與下游民眾需求之間的有機對接;不斷挖掘基層公共服務外包系統(tǒng)，建立社區(qū)社會工作者隊伍，逐步實現(xiàn)了多主體參與的基層公共服務體系。這些成就不可小覷。多年來，政府一直重社會管控，輕公共服務;重經(jīng)濟建設，輕社會建設，加強社會服務表明政府職能的重大轉(zhuǎn)變及其向政府本位性質(zhì)的回歸。

加強社會服務是社會管理創(chuàng)新的重要策略，但與此同時，它不是社會管理的全部，社會管理所包含的內(nèi)涵與外延更為廣泛。理性看待社會服務在社會管理中的地位和作用，需要弄清一個重要問題，這就是服務與管制的辯證關(guān)系。社會服務的供給并不意味著輕視，甚至忽視政府進行社會管制的作用。恰恰相反，加強政府在某些領域的社會管理，監(jiān)管市場行為的缺陷，保護社會中的弱勢群體，居間調(diào)整利益關(guān)系，正是政府作為“公共利益”代表者的正當性表現(xiàn)?；谡斝缘纳鐣苤撇⒉慌懦馍鐣眨谝欢ǔ潭壬?，它是保護民眾權(quán)利，有效實施服務的保障，兩者關(guān)系是辯證的。例如政府對環(huán)境污染予以強有力的社會管制，就是對公民健康乃至生存權(quán)利以及社會可持續(xù)發(fā)展能力的保護。如果以服務之名回避管制的責任，以此來討好一些民眾當下的要求，不僅是認識上的偏頗，而且對政府的權(quán)威合法性以及更多民眾的利益有百害而無一利，有滑向民粹主義的風險。美國著名行政學家戴維·羅森布魯姆曾指出，“盡管我們通常認為公共行政是在為公眾提供公共服務，但公共行政管理者同樣也對公眾實施管制……政府對某人所提供的服務可能變?yōu)閷ζ渌说墓苤?，不難發(fā)現(xiàn)在政府許多規(guī)劃中，服務和管制皆互為一體?！?/p>

顯然，問題的關(guān)鍵不在于政府是否應管制，而是在與市場和社會的互動關(guān)系中，政府應該管制誰，管制哪些行為，從而保護誰的利益。管制涉及的哪些領域應該加強，哪些領域應該弱化，以及哪些管制能力和方式應該提升、改變。從這個意義上講，界定社會管理意味著厘清政府的職能及其行為的邊界，明確政府服務責任與管制責任的作用空間和作用方式，做到“有所為，有所不為”。就社會管制而言，政府的立足點應以維護人類生存環(huán)境以及普遍的健康和安全為目標，在法律規(guī)定的框架內(nèi)，通過監(jiān)管由信息不對稱、經(jīng)濟外部性、內(nèi)部性等因素而導致個人或組織行為違法和失序，以謀求增進社會福利和社會可持續(xù)發(fā)展。首先，政府的社會管制以維護國民健康安全的生活環(huán)境為己任，它以管制手段體現(xiàn)服務的目標，是政府顯示“公共性”的立場所在;其次，政府的社會管制旨在修正市場運行和社會生活中扭曲規(guī)則的行為，彌補市場經(jīng)濟帶來的缺陷;再次，政府的社會管制實施主要針對的領域是生態(tài)環(huán)境、勞動保護、就業(yè)歧視、食品藥品、社會保障等;最后，政府的社會管制通過立法以及授權(quán)管制機構(gòu)依法行使管制權(quán)力，是依法治理禁止或限制違法、違規(guī)行為的過程。其必要性和重要性不言而喻。

總之，地方政府只有超越社會管理的觀念誤區(qū)，才能獲得真正意義上的創(chuàng)新。