國內外時事政治論文(2)
國內外時事政治論文
副標題#國內外時事政治論文篇二
冷戰(zhàn)后東南亞國家南海政策的發(fā)展動向與中國的對策思考
[內容提要]本文主要從南海爭端方國家、非南海爭端方國家、東盟三個層次分析了冷戰(zhàn)后東南亞國家南海政策的發(fā)展動向。對于南海爭端方國家，重點分析了越南、菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞的南海政策;對非南海爭端方國家重點分析了新加坡和泰國的南海政策;對于東盟的南海政策，本文指出協(xié)調成員國在南海問題上的立場，發(fā)表聯(lián)合聲明表達對南海問題的立場，直接就南海問題與中國進行對話，通過東盟地區(qū)論壇討論南海問題，構成了東盟對南海問題施加影響的主要方式。在對策思考方面，本文指出中國未來的南海政策應該側重以下幾點：繼續(xù)將“擱置爭議，共同開發(fā)”作為解決南海問題的基本原則;堅持“雙邊協(xié)商”的具體策略，力避南海問題的國際化;保持與東盟在南海問題上的溝通，確保東盟不致形成在南海問題上對中國不利的一致立場;在南海區(qū)域安全機制的構建和海洋安全維護方面發(fā)揮更大的作用。
[關鍵詞]南海爭端方國家 非南海爭端方國家 東盟 南海政策 對策思考
南海問題主要是20世紀70年代以來由南沙群島的主權歸屬問題所引起的包括島嶼主權、海域劃分和資源分配等爭端。在島礁爭議方面，越南、菲律賓、馬來西亞等南海周邊國家先后對南沙群島的全部或部分島礁提出主權要求，并非法占據了南沙群島部分島礁。在海域劃界爭端方面，南海周邊一些國家單方面宣布200海里的專屬經濟區(qū)或劃定大陸架，這些主張或要求均不同程度的侵入了我國的傳統(tǒng)海疆線(“U形線”)內。有些國家還以專屬經濟區(qū)或大陸架制度為依據，對其劃定的區(qū)域內的島礁提出了主權要求。在資源爭奪方面，南海周邊國家在南海海域開采油氣資源的步伐十分迅速。
近年來，由于中國奉行“擱置爭議、共同開發(fā)”的南海政策，對越南、菲律賓等南海周邊國家制造的相關事態(tài)保持了相當?shù)目酥?，并積極推進與有關南海爭端方的雙邊協(xié)商;強調雙邊磋商的重要性，反對將南沙問題國際化;高度重視東盟對南海問題的影響，通過加強與東盟在南海安全問題上的合作，為未來南海問題的解決創(chuàng)造條件，使得南海問題在一定程度上保持了可控制狀態(tài)。但是，就南海周邊國家的南海政策及其行動來看，南海問題的最終解決依然面臨諸多的壓力和挑戰(zhàn)。就以往的研究而言，存在的一個重要缺陷在于缺乏對南海爭端方國家、非南海爭端方國家、東盟三種力量進行層次化的分析。就中國的南海政策而言，一個重要目標就在于通過雙邊磋商解決與各爭端方的爭議，防止南海問題國際化。因此，只有從南海爭端方國家、非南海爭端方國家、東盟三個層次了解冷戰(zhàn)后東南亞國家南海政策的發(fā)展動向，中國才能針對變化的形勢制定更為有效的南海政策及其策略。
一、東南亞南海爭端方國家南海政策的走向
1、越南南海政策的調整動向
20世紀90年代以來，越南對所占據的南沙諸島礁的經營十分積極。1991年5月，越南在其占據的部分島礁建立電視接收站;自1993年以來，越南已經在部分島礁建立10余座燈塔;越南還積極鼓勵其漁民到南海海域作業(yè)，并宣稱其海軍可支援300艘漁船的護漁工作;越南海軍還組建了“長沙(南沙)海產公司”和“資源保持支局”，以開發(fā)南沙漁業(yè)資源和油氣資源為主要任務。 據越南官方的《西貢解放報》2001年2月10日報道，在越共中央委員會召開的一次邊防委員會會議上通過決議，建議在群島上建立地方政府機構。 越南還積極加強與東南亞其他南海主權爭端國的合作，與馬來西亞的合作尤其密切。1992年1月，越南外長阮孟琴與馬來西亞外長巴達維達成協(xié)議，共同開發(fā)南沙群島及兩國重疊的大陸架。 1992年6月，越南與馬來西亞又達成協(xié)議，在暹羅灣有主權爭議的海域，兩國石油公司共同開發(fā)油氣資源。 越南近年來挑起的與中國的主要爭議問題為“萬安北-21”石油合同區(qū)問題。 對于冷戰(zhàn)后越南南海政策的特征，有學者總結為：(1)加強?？哲姮F(xiàn)代化的步伐，主要通過向俄羅斯購買軍事武器為主;(2)在前蘇聯(lián)和俄羅斯退出金蘭灣后，考慮通過讓美國使用金蘭灣，增強對中國的牽制;(3)在撤出柬埔寨后，為擺脫外交孤立，積極改善與美國、日本以及歐盟的關系;(4)在1995年加入東盟后，希望通過東盟的力量對抗中國;(5)在改善與中國關系的同時，加強對南沙的主權宣示;(6)增強在所占領的南沙島礁的設施建設，并鼓勵越南漁民移民所占領的島嶼;(7)積極引進外國石油公司投資勘探石油資源，加強對南沙群島的經營。
2、冷戰(zhàn)后菲律賓南海政策的走勢
(1)采取單邊行為，加強對所占領島礁的實際控制和主權宣示。具體措施主要包括：第一，加強對所占領島礁的巡邏，緝捕或驅逐在這些島礁附近水域作業(yè)的他國漁民尤其是中國漁民;第二，通過在所占領島礁建立燈塔、加強對美濟礁附近海域的軍事巡邏、摧毀中國在部分島礁的主權碑等手段，行使所謂的主權;第三，積極推行海軍現(xiàn)代化和國防現(xiàn)代化，尤其是在美濟礁事件后著手強化海空軍力量。第四，在中業(yè)島修建飛機跑道，供飛機起降用;第五，擬議通過招標在南沙群島建立雷達系統(tǒng)，加強對中國南沙群島設施的監(jiān)控。菲律賓近年來挑起的事端主要表現(xiàn)為美濟礁事件和黃巖島事件。
(2)不斷推動南海問題的國際化，不斷以把南沙問題提交國際法庭相要挾。首先，菲律賓不斷在多種外交場合加強輿論造勢，推動南海問題的國際化。如1999年3月菲律賓總統(tǒng)埃斯特拉達要求聯(lián)合國秘書長安南安排外交談判以解決南海爭議;菲律賓多次威脅將美濟礁問題提交聯(lián)合國安理會以及國際海洋法庭解決;支持印尼主辦的南海潛在沖突研討會，并在研討會上宣傳通過多邊方案解決南海問題的主張;1999年3月在德國柏林召開的亞歐會議上，菲律賓力圖將南海爭端納入會議議程，但沒有為亞歐會議所接受;在1999年于秘魯利馬召開的亞太經濟合作組織國會論壇(Asia-Pacific Parliamentary Forum)上，力圖通過一個譴責中國進占美濟礁的決議案未果。種種現(xiàn)象表明，菲律賓不斷以把南沙問題提交國際法庭要挾，企圖把南沙問題推向國際化。其次，借助美國力量，增強對中國的牽制。1992年美國從菲律賓撤軍后，菲律賓急于憑借國際力量增強自身在南海問題上的發(fā)言權。其中最明顯的企圖是將美國拉入南海主權沖突之中。菲律賓外長馬加布斯曾表示如果卡拉延群島遭到攻擊，美國根據共同防御條約有義務協(xié)防，但美國表示不愿意將條約的范圍擴至有爭議的島嶼。菲律賓總統(tǒng)拉莫斯曾建議東盟在南沙爭端問題上應形成集體立場，并主張東盟應增加包括軍事演習在內的內部接觸。 1995年9月，菲律賓外長在與印度尼西亞外長舉行會晤時，表示歡迎區(qū)外國家共同合作開發(fā)南沙群島，以促進爭端的解決。 美國夏威夷東西方研究中心研究員馬克·瓦倫西亞1999年5月曾在《遠東經濟評論》撰文為菲律賓出謀劃策，唆使菲律賓“將其聲稱對南沙島礁擁有主權的法律依據公諸于眾，并提議由國際法庭來裁決”。 此后，菲律賓還威脅說，“假如中國繼續(xù)在美濟礁建造其設施”，它將就南沙問題尋求國際支持。
(3)呼吁東盟在南海問題上采取一致立場，并通過東盟宣傳和推進由菲律賓提出的南海“行為準則”，以增強菲律賓對南海問題的發(fā)言權。菲律賓多次呼吁，為了防止強權控制南海，東盟在南海問題上要“以一個聲音說話”(ASEAN must speak with one voice)。1995年菲律賓與越南達成了“行為準則”協(xié)議，宣稱在他們占領的南沙爭議區(qū)(即南沙群島的大部分地區(qū))保持穩(wěn)定。 1999年7月，在新加坡舉行的東盟外長會議上，菲律賓以“緩和緊張局勢”為名，提出要求各爭議國不要采取占領島礁等“新行動”的行為準則，但未能得到各國的同意。加之東盟各國在行為準則的適用范圍上存在分歧，如馬來西亞主張“應該僅限于爭議激烈的南沙群島”，而越南卻要求“以整個南中國海為對象”，故在新加坡舉行的東盟外長會議上，“行為準則”草案未被會議接受，也沒有形成協(xié)議。1999年11月，東盟在馬尼拉舉行的高級事務性預備會(副外長級會議)，菲律賓再次提出“行為準則”草案，其內容包括：(1)不采取旨在進入目前尚未占據的島礁的行動;(2)向有關國家通報會對地區(qū)產生影響的重要政策，實際上是凍結現(xiàn)狀。 此后不久，東盟第三屆非正式首腦會議在馬尼拉召開，同時也舉行有日本、中國和韓國參加的“10+3首腦會議”。在會議上，南海“行為準則”又成為主要議題，菲律賓希望包括禁止在南沙群島占領新島礁及擴展現(xiàn)有占領島礁上的建筑等內容的“行為準則”能為各有關國家接受。然而，在磋商過程中，由于各方對“行為準則”的看法存在著較大分歧而沒有被通過。當時出席會議的中國外交部部長助理王毅指出，中國已與有關國家達成4點共識：(1)這是一個政治性文件，而不是法律文件;(2)這應是一個簡短的原則性文件，而非冗長的文件;(3)文件的內容應僅僅是南沙群島;(4)不贊成與南沙問題無關的國家或國際組織介入。他同時強調，中國不希望看到有些國家一邊在進行制訂行為準則之余，一邊又在這一地區(qū)采取行動。
3.冷戰(zhàn)后馬來西亞南海政策的走勢
(1)積極經營實際占領的南沙島礁。馬來西亞自實際占領南沙島礁后，不斷采取措施加強對實際占領島礁的經營。馬國防部長馬扎克曾經表示，1983-1991年，馬來西亞至少花費7000萬馬幣經營所占領的南沙島礁，尤其是加強了對彈丸礁的經營。該島礁已經被發(fā)展成潛水、捕魚和觀光的旅游地，吸引了來自美國、歐洲、日本的觀光客，島上還設有兩座海水凈化廠。1994年7月和1998年5月，馬來西亞馬哈蒂爾兩次飛往彈丸礁，以示對南沙島礁的重視。馬來西亞還積極與美日就油氣資源開發(fā)進行合作，以牽制中國。
(2)出于對自身利益的考慮，馬來西亞反對推進多邊協(xié)商，而主張采取各自的雙邊談判協(xié)商。由于馬來西亞在南沙問題上除與中國存在爭端外，還和越南、菲律賓存有爭議，所以一度對印尼主辦的“處理南海潛在沖突研討會”持有戒心。后來馬來西亞雖然調整其立場，開始支持印尼主辦的第二軌道對話，但仍然反對將會談正式化，認為南海問題應該首先從雙邊談判做起，而且要在共同同意的原則基礎上進行。 在東盟與南海問題的關系上，馬來西亞一方面希望東盟在南海問題上發(fā)揮作用，但由于與菲律賓和越南的矛盾，使馬來西亞對在東盟外長會議上討論南海問題的態(tài)度仍然表現(xiàn)出猶豫不定。
4.冷戰(zhàn)后印度尼西亞南海政策的走向
冷戰(zhàn)后印尼南海政策的突出表現(xiàn)是通過主辦“處理南中國海潛在沖突研討會”(Workshop on Managing Potential Conflicts in South China Sea)施加對南海問題的影響。該研討會由加拿大國際開發(fā)總署(Canadian International Development Agency)出資贊助，由印尼于1990年首先在東盟成員國內部發(fā)起。從1991年之后，所有涉及南中國海主權爭端的各方逐漸都參與進來，其中也包括中國臺灣。自1992年起，印尼一再提議將該會議由非官方提升為官方政府間正式會議的形式，并希望邀請南海區(qū)域之外的國家如美國、日本參加會議， 無疑具有推動南海問題國際化，并利用美國、日本等國家牽制中國的圖謀。
二、非爭端方的東南亞國家南海政策的動向
在非南海問題爭端方的東南亞國家中，新加坡和泰國的南海政策比較值得關注。新加坡并非南海問題的爭端國，但由于新加坡扼守馬六甲海峽這一亞太地區(qū)的重要海洋戰(zhàn)略通道，因此，南海的安全以及航行自由對新加坡而言是生死攸關的問題。新加坡將南海問題劃分為兩個層次：領土及資源的擁有權;南海航行自由。新加坡對南海的領土及資源歸屬沒有具體的意見，但認為該問題的解決不能危及南海的自由航行。新加坡前李光耀曾經表示：“新加坡對南沙島礁的歸屬，其下是否有石油天然氣沒有興趣，但若擁有主權即意味領海及二百海里經濟區(qū)被囊括，那就沒有公海。屆時，南海將被切割成六個或五個無主的小湖。這涉及新加坡作為一個主要港口的重大利益，是一個大問題。” 因此，在南海航行安全問題尤其是馬六甲海峽的航行安全問題上，新加坡與印尼、馬來西亞等國家有所不同，主張應該允許美國、日本等國際社會的力量介入南海航行安全問題的解決。由于新加坡與中國和東盟國家各自都保持著良好的關系，新加坡很少對南海問題發(fā)表公開的看法和評論，但支持1992年東盟國家在馬尼拉通過的南海宣言的原則和精神，
希望爭端各方保持克制，和平解決南海問題。
在歷次“處理南海潛在沖突研討會”上，新加坡代表團團長、新加坡國立大學教授李勵圖的主張可以歸納為：(1)東盟成員國之間首先解決重疊主權問題，以形成一致的對抗非東盟國家的立場，東盟的部長會議是解決南海沖突以及建立信任場所的最適合的場所。(2)印尼的“處理南海潛在沖突研討會”由非政府間非正式形式發(fā)展成為政府間的正式會議，并希望能擴大區(qū)外國家的參與。(3)討論南海問題不能先解決棘手的主權問題，而應先談非主權的其他合作事項。(4)各爭端方應停止增強軍事部署的活動。(5)在南海問題中中立的國家如新加坡、泰國可以籌組聯(lián)合海軍觀察、監(jiān)視南海的活動，日本可提供相關的幫助，而聯(lián)合國可派維持和平部隊或觀察團到南海地區(qū)。從這些主張中也能夠看到新加坡有將南海問題國際化的傾向，并希望東盟、美國、日本乃至聯(lián)合國從中發(fā)揮作用，通過區(qū)外力量和國際社會制衡南海爭端各方，進而為南海航行安全增加保障。
泰國對南海問題的關心主要來自對漁業(yè)資源的關心。20世紀80年代以來，泰國與越南、馬來西亞多次發(fā)生漁業(yè)糾紛，其漁船經常遭受越南、馬來西亞兩國的扣押。因此，在自1990年起參與“處理南海潛在沖突研討會”的歷次會議上，泰國代表均表示泰國最為關切的議題即南海漁業(yè)資源合作問題，泰國認為南海有很大的合作潛力，而合作的重點應放在海洋資源的公平分享上。1995年9月，泰國副阿姆努維·韋拉潘曾建議成立一個南海次區(qū)域性經濟合作區(qū)，該合作區(qū)“由泰國東海岸經過柬埔寨、越南、中國大陸東南方至菲律賓的蘇比克灣”，由此可以將南海從“爭端之海”(a sea of contention)轉變成為一個“合作之湖”(a lake of cooperation)，從而使相關國家從中獲利。
三、冷戰(zhàn)后東盟在南海問題上的政策立場與做法
東南亞國家聯(lián)盟作為一個地區(qū)組織，并非南海問題的主權爭端方，但其成員中越南、馬來西亞、文萊都對南中國海的部分島礁提出了主權要求，印度尼西亞也提出了專屬經濟區(qū)的主張，這些國家都是東盟的主要成員國，對東盟政策的制定起著重要的影響作用。此外，其他的東南亞國家也都位于南中國海周邊，與南中國海也有著極為密切的經濟政治利益關系，也都高度關注南中國海地區(qū)的形勢走向。因此，東盟作為一個整體，其政策走向對南中國海的形勢起著非常重要的影響作用。由于東盟十國的一半成員國與中國存在島礁歸屬或海洋劃界爭議，在事實上東盟已經無法置身于南海問題之外。東盟在南海問題上的政策和立場和做法主要包括：
第一，協(xié)調成員國在南海問題上的立場。20世紀90年代以來，東盟開始積極協(xié)調各成員國在南中國海爭端問題上的立場，逐漸形成了東盟針對南海問題的共同立場。1992年7月22日第25屆東盟外長會議首次將安全問題列入議題，南海問題成為東盟安全的重要內容，會議通過了《東盟關于南海問題的宣言》，“強調必須用和平的手段而不訴諸武力解決同南中國海有關的一切主權和管轄權問題”，“建議有關各方以《東南亞友好合作條約》的原則作為制定南中國海國際行為準則的基礎”。東盟在該《宣言》中表達了解決南中國海問題的五點基本立場：(1)以和平手段解決南中國主權和管轄權爭端，不訴諸武力;(2)敦促有關各方自我克制，創(chuàng)造良好氣氛來解決爭端;(3)在不損害在該地區(qū)有直接利益的國家主權和管轄權情況下商討各方就該地區(qū)的航行、交通安全、保護海洋環(huán)境、對付海盜、販毒、走私等方面進行合作的可能性;(5)邀請有關各方簽署該宣言。該宣言的發(fā)表標志著東盟形成了針對南海問題的共同立場。東盟地區(qū)論壇成立后，除第一屆以外的歷屆東盟地區(qū)論壇主席聲明中都闡述了對南海問題的立場，足以表明東盟對南海問題的重視程度。此外，東盟將美國、日本等區(qū)外大國引入東盟地區(qū)論壇，作為平衡中國的力量，對南海問題也產生了重要影響。
第二，集體發(fā)表聯(lián)合聲明表達對南海問題的立場。自1992年起，東盟的歷屆外長會議以及高峰會議發(fā)表的聯(lián)合公報，均不同程度地提及南海問題，但在1995年即美濟礁事件發(fā)生以前，基本上能夠保持低調處理。 由于菲律賓、馬來西亞等東盟核心國家希望東盟在南海問題上采取一致立場， 1995年的東盟外長會議對南海問題的關切程度明顯提高，并在其聯(lián)合聲明中加入了鼓勵在多邊場合討論南海問題的表述。1995年美濟礁事件發(fā)生后，東盟發(fā)表了聯(lián)合聲明，表示嚴重關切南海形勢的發(fā)展。此后召開的東盟外長會議和首腦峰會所發(fā)表的聯(lián)合聲明都涉及南海問題，多次提出要根據《東南亞友好合作條約》、1992年《東盟南海宣言》以及國際法包括《聯(lián)合國海洋法公約》，尋求早日和平解決南海重疊的主權主張。(參見表1)
第四，通過東盟地區(qū)論壇討論南海問題。在歷年發(fā)表的東盟地區(qū)論壇主席聲明中，除1994年第一次年會的主席聲明未提及南海問題外，以后的歷次主席聲明均提及南海問題，但均泛泛地要求各爭端國自我克制，依據《聯(lián)合國海洋法公約》及國際法原則和平解決南海問題，未能形成一致對中國施加壓力的實質主張，也未能在解決爭端上發(fā)揮更大的功能。
表1：東盟針對南海問題的立場(1992-1999)
1992年東盟外長會議：
(東盟)外長認為任何南海不利的發(fā)展會直接影響此區(qū)域的和平與安全。他們強調任何領土及管轄爭端不應訴諸武力，而應以和平手段加以解決。他們呼吁所有相關各方自制以創(chuàng)造解決爭端的良好氣氛。外長注意到印尼所主辦“處理南海潛在沖突研討會”對更了解此問題有所貢獻。他們亦注意到此研討會非正式、非官方形式促進了坦誠公開的討論。外長推進所有相關各方引用《東南亞友好及合作條約》原則作為建立國際行為準則的基礎。外長決定另外發(fā)表針對此問題的單獨宣言。
1993年東盟外長會議：
外長邀請所有直接相關各方簽署《東盟南海宣言》(ASEAN Declaration on South China Sea)他們注意到印尼所主辦“處理南海潛在沖突研討會”系列及此架構下的工作小組會議，增進相關國家對此問題的了解及提供未來合作的想法。
1994年東盟外長會議：
外長重申《東盟南海宣言》原則及其對促進此區(qū)域緊張明顯降低的積極貢獻。他們贊賞印尼所發(fā)起“處理南海潛在沖突研討會”，直接促進相關國家之信心的建立。他們注意到部分相關國家已進行雙邊協(xié)商。他們確信在所有相關國家政治意志及合作精神之下，此區(qū)域和平及穩(wěn)定可大為強化。
1995年東盟外長會議：
外長表達他們對南海近來事件的關切。他們鼓勵所有各方重申它們對1992年《東盟南海宣言》原則的承諾，呼吁所有爭端國以和平手段解決分歧并自我克制。他們亦呼吁各方避免采取危及區(qū)域的行動，包括可能破壞區(qū)域的航海及飛行自由。他們亦鼓勵爭端國在各個不同雙邊及多邊論壇提出此問題。針對此點，他們重申促進建立信任措施的重要性以及重申所發(fā)起“處理南海潛在沖突研討會”系列的合作互惠。
1995年第五屆高峰會議：
東盟應該尋求早日和平解決南海爭端，應該探索與《東南亞友好合作條約》、1992年《東盟南海宣言》以及包括《聯(lián)合國海洋法公約》在內的國際法一致的辦法和手段，來避免沖突和促進在南海的合作。
1996年第一次非正式首腦會議：
東盟政府首腦重申他們的諾言，要根據《東南亞友好合作條約》、1992年《東盟南海宣言》以及國際法包括《聯(lián)合國海洋法公約》，尋求早日和平解決南海重疊的主權主張。
1998年第六屆東盟高峰會議：
應該促進依據國際法包括1982年《聯(lián)合國海洋法公約》和1992年《東盟南海宣言》的精神，以和平手段解決南海爭端。要求所有國家自我克制，不要采取有害東南亞和亞太地區(qū)和平、安全和穩(wěn)定的行動。
1999年第三次非正式高峰會議：
東盟首腦重申南海地區(qū)需要一區(qū)域行為準則。他們注意到東盟外長們的報告，目前已經有一個區(qū)域行為準則草案，需要就該草案作進一步協(xié)商，以推進批準采用行為準則的進程。
表2：東盟向中國表達的對南海問題的立場(1996-1999)
1996：
中國1996年5月15日關于領海基線的聲明令東盟感到一些困惑，我們希望獲得中國就此聲明及其意思的一些澄清。我們歡迎中國通過和平手段解決與東盟會員國有關南海問題的爭端。在雙邊基礎上在東盟與中國之間的討論需更重視南海議題，以尋求彼此皆能接受的解決方案為目標。
1997：
未解決的領土和海洋劃界爭端仍然是東盟關切的來源，讓人欣慰的是有關國家承諾以和平、協(xié)商及國際法的基礎來解決問題。在這些問題懸而未決的情況下，需要自我克制是非常重要的。
1998：
在東盟——中國首腦聯(lián)合聲明之原則基礎上，東盟將繼續(xù)與中國致力于確保南海的和平寧靜。
1999：
必須找尋一個持久解決南海主權爭端的方案，同時值得欣慰的是如同1997年吉隆坡東盟——中國首腦聯(lián)合聲明及1992年《東盟南海聲明》所表達的原則，所有有關國家仍然承諾和平解決爭端。中國乃直接涉及此爭端的一方，東盟國家希望密切地與中國致力于發(fā)展一套南海地區(qū)行為準則。
四、關于中國應對東南亞國家南海政策變化的若干思考
南海問題爭端的復雜性在于一方面南海問題在近年來仍有進一步惡化的趨勢，另一方面南海問題所涉的東南亞五國(越南、菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞、文萊)占了東盟成員國的一半，中國與上述國家在南海問題上的摩擦和矛盾構成了影響中國與東盟國家關系的一個重要因素，而繼續(xù)推進與東盟的全面合作又構成了當前中國對外戰(zhàn)略的必然選擇。因此，當前中國在南海問題上面臨著如下戰(zhàn)略考驗：首先，如何捍衛(wèi)國家主權和海洋權益，而又不危害中國與東盟戰(zhàn)略關系的發(fā)展，構成了中國處理南海海洋權益爭端的兩難困境;其次，從目前整個海洋權益爭端的態(tài)勢來看，中日海洋權益爭端日趨嚴峻的態(tài)勢，使得中國必須保持南海問題的相對穩(wěn)定，避免陷入東、南兩線局勢同時惡化的困境;再次，中國高度重視戰(zhàn)略機遇期而繼續(xù)推進經濟與社會全面發(fā)展，對內建設和諧社會，對外走和平發(fā)展道路的國家戰(zhàn)略，使得中國必須保持作為中國重要周邊環(huán)境的東南亞的穩(wěn)定。因此，中國必須從對內建設和諧社會，對外和平發(fā)展的戰(zhàn)略全局出發(fā)，妥善處理中國與東盟國家的海洋權益爭端，確立處理南海問題的新理念，探索處理南海問題的新途徑、新辦法。筆者認為，針對東南亞國家南海政策的變化，除進一步加強主權宣示和法理研究等法律手段外，中國未來的南海政策應該側重以下幾點：
(一)繼續(xù)將“擱置爭議，共同開發(fā)”作為解決南海問題的基本原則
1984年鄧小平就南海問題提出的“共同開發(fā)”的構想，構成了中國政府解決南海問題新思路的雛形。1988年5月中國外交部發(fā)表的《關于西沙群島和南沙群島備忘錄》指出：“中國一貫主張和平解決國與國之間的爭端，在南沙問題上也是如此。正是本著這種精神，中國主張將南沙群島問題暫時擱置一下，將來商量解決。” 此后，中國一貫主張和平解決國際爭端并積極發(fā)展同周邊鄰國的睦鄰友好關系，主張以“擱置爭議，共同開發(fā)”為原則解決南海爭端;中國愿同有關國家根據公認的國際法和現(xiàn)代海洋法，包括《聯(lián)合國海洋法公約》所確立的基本原則和法律制度，通過和平談判妥善解決有關爭議;爭議各方應遵守國際法準則和有關和平解決國際爭端的原則，不使問題復雜化、擴大化。目前，中方提出的“擱置爭議、共同開發(fā)”的原則，依然是目前處理南沙爭議最現(xiàn)實可行的途徑。1997年以來，在歷次東盟“10+1”和“10+3”峰會上，中國都一再聲明按照包括國際海洋法在內的國際法原則，通過和平談判解決國與國之間的爭議。近年來，中菲、中越、中馬等國的雙邊磋商機制逐步形成并正在有效運行，對話取得不同程度的積極進展。2004年11月，中國和菲律賓簽署了在雙方爭議地區(qū)共同勘探油氣資源的協(xié)議;2005年，中國、菲律賓、越南的三家石油公司在馬尼拉簽署了《在南中國海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》，這些都是對“擱置爭議，共同開發(fā)”原則的有益實踐。事實表明，“擱置爭議，共同開發(fā)”逐步贏得了有關國家的贊賞和認同，愈來愈多的國家和愈來愈多的人們已經意識到，“擱置爭議、共同開發(fā)”是目前解決南海問題最積極、最現(xiàn)實的途徑。種種跡象表明，盡管對共同開發(fā)的方式方法以及領域、具體項目等尚在探索和協(xié)商之中，
但有關國家在南海的合作和開發(fā)工作已經啟動。近些年來，中國與有關國家就南海問題多次進行磋商，交換意見，達成了廣泛共識。中國和東盟也一致贊同以和平方式和友好協(xié)商尋求問題的妥善解決。目前，盡管這一原則的全面實施直至最終解決南海問題仍有許多問題需要解決，有許多困難需要克服，但是從中國與東盟國家關系的良好態(tài)勢來看，從中國現(xiàn)代化建設所需要的穩(wěn)定周邊環(huán)境來看，“擱置爭議，共同開發(fā)”原則仍然是妥善處理南海爭議的必然選擇。南海周邊國家應本著平等互利的精神，就南海海洋資源評估和開發(fā)、南海海洋環(huán)境保護、南海海上航行與航運安全、南?？茖W考察與研究等諸多領域展開多方面的、卓有成效的合作，繼續(xù)通過外交努力、和平談判、友好協(xié)商，逐步消除分歧，共同締造南海局勢的穩(wěn)定。
(二)堅持“雙邊協(xié)商”的具體策略，力避南海問題的國際化
由于中國與東南亞南海爭端方國家爭端的性質有所不同，因此，只有保持與東南亞南海爭端方國家的雙邊友好協(xié)商，才能為“擱置爭議、共同開發(fā)”創(chuàng)造條件。隨著中國與相關國關系的發(fā)展，“友好協(xié)商”在一定程度上得到了實施，從而成為中國南海政策的一個組成部分。中國同越南、菲律賓兩國分別建立了磋商機制：1995年7月，中越海上問題專家小組成立; 中菲也已成立漁業(yè)、環(huán)保、建立信任措施三個工作組。中國同越、菲間均達成了“不使爭端復雜化或擴大化，不訴諸武力或以武力相威脅，分歧應進行磋商”的共識。中國與馬來西亞之間也就南沙問題進行多次磋商，并同樣就通過協(xié)商解決南沙爭議達成共識。 20世紀90 年代以來，由于區(qū)外大國的介入以及南海問題國際化傾向的凸顯，“雙邊談判”作為中國南海政策的一項重要內容格外突出。中國政府多次強調：中國反對南海問題國際化，尤其反對本地區(qū)以外大國介入;不同意建立東盟為一方，中國為另一方的磋商南沙問題的專門機構。 1998年，時任國家副主席的胡錦濤在東盟—中國領導人非正式會晤上明確指出“雙邊渠道是處理南海爭議的合適途徑”。鑒于菲、越、馬在南中國海爭端中扮演的重要角色，通過與這些國家“建立信任措施”，實現(xiàn)雙邊在南海問題上協(xié)商的機制化，是確保“雙邊協(xié)商”的重點。當前，中國與越、菲、馬在南海問題上達成的共識已經為推進“建立信任措施”創(chuàng)造了條件。但是，應該看到，盡管中國與菲、越、馬等國家已經基本上在雙邊之間實現(xiàn)了“建立信任措施”，菲、越在南海問題上單方面挑起事端、謀求將南海問題納入東盟、聯(lián)合國等國際組織框架等破壞“信任措施”的行為仍然時有發(fā)生，印尼一直在推動將“處理南海潛在沖突研討會”官方化。因此中國應該對菲律賓、越南等國家的南海政策動向保持高度關注，尤其要注意其將南海問題國際化的訴求，并在第一時間內進行雙邊溝通，以避免南海問題的國際化。“為了避免相關國聯(lián)合對付中國、甚至拉來區(qū)外大國壓制中國的局面出現(xiàn)，中國政府強調‘雙邊談判’的政策并付諸實踐，這是非常必要的。”
(三)保持與東盟在南海問題上的溝通，確保東盟不致形成在南海問題上對中國不利的一致立場。
南海問題的癥結，是中國由于受到國際環(huán)境的限制、對外戰(zhàn)略輕重緩急權衡以及自身力量的制約，而不能完全行使對南海諸島的主權。20世紀90年代以來，中國以眼前局部利益的犧牲使南海問題沒有上升為中國—東盟間關系的焦點，贏得了與東盟關系總體良性的發(fā)展。 由于中國政府的努力，大力推動與東盟國家發(fā)展睦鄰互信伙伴關系，加上東盟國家內部的矛盾因素，相關國并沒有真正形成聯(lián)合對付中國的局面。
當前，中國與東盟的關系已經從普通的對話關系，逐步發(fā)展成戰(zhàn)略伙伴關系。這種關系的確立，也使得南海爭端的解決必須納入戰(zhàn)略全局的范疇和高度加以考慮。在中國-東盟高官磋商、中國-東盟對話會中，雙方一直就南海問題坦誠交換意見，一致贊同以和平方式和友好協(xié)商尋求問題的妥善解決。2002年，中國與東盟簽署《南海各方行為宣言》，該宣言強調應本著合作與諒解的精神，尋求建立相互信任的途徑，加強海洋環(huán)保、搜尋與救助、共同打擊跨國犯罪，為維護南海地區(qū)和平與穩(wěn)定，促進開展更為務實的合作奠定了基礎。2003年，中國率先與東盟國家建立戰(zhàn)略合作伙伴關系，并倡議建立東亞自由貿易區(qū)。當前，中國應盡快與相關國家落實《南海各方行為宣言》后續(xù)行動，保持南海局勢的穩(wěn)定?！赌虾８鞣叫袨樾浴肥钦涡晕募?，不具有法律拘束力，有必要展開一系列后續(xù)行動來逐步落實;有必要與有關爭議國家之間建立雙邊磋商機制，就如何避免沖突和處理沖突作出程序性安排;有必要建立落實《宣言》的監(jiān)督機制，約束容易引發(fā)爭議或沖突的活動，以求得諒解和互信;啟動中國—東盟國防及軍隊官員之間的對話，并就地區(qū)安全形勢及共同關心的問題交換看法，以增進相互理解和信任。
種種情況表明，南海問題目前已經不可避免地成為東盟在各種層次的會議上關注的一個地區(qū)安全問題。由于受到東盟成員國之間在南海存在爭端，以及中國與東盟友好合作關系迅速發(fā)展這一中國—東盟關系主流的影響，東盟尚難以形成一致的對中國明顯不利的立場。因此中國除繼續(xù)深化與東盟的友好合作關系外，要積極預防東盟形成一致的對中國明顯不利的立場，尤其是要注意菲律賓、馬來西亞等國家在此問題上的動向。
(四)中國應力爭在南海區(qū)域安全機制的構建和海洋安全維護方面發(fā)揮更大的作用。
首先，中國應力爭在南海區(qū)域安全機制的構建過程中發(fā)揮積極作用，促進區(qū)域安全機制的建設。中國應在加強雙邊對話的基礎上，積極參與地區(qū)多邊對話機制，促進地區(qū)多邊建立信任措施的發(fā)展，通過政府或非政府間的各種安全對話渠道增進各國相互信任和理解，促進地區(qū)和平與穩(wěn)定。堅持“與鄰為善、以鄰為伴、睦鄰友好”的方針和“睦鄰、安鄰、富鄰”的政策，加強與東盟國家的合作，努力消除“中國威脅論”的影響。中國與東盟已經建立了戰(zhàn)略伙伴關系，這就要求在解決包括海洋權益爭端等具有重大紛爭的問題上，需要更多地考慮雙方的政治利益和長遠戰(zhàn)略利益，在充分協(xié)商的基礎上積極尋求“共贏”的解決方案，同時也需要采取切實可行的辦法和措施，進一步推進已經啟動的共同開發(fā)進程。中國要在現(xiàn)有的國際海洋法、國際法原則、各種宣言、協(xié)定和條約等基礎上，積極參與構建南中國海區(qū)域安全機制的活動，成為區(qū)域安全機制的參與者，以維護我國主權，維護南中國海地區(qū)的和平與穩(wěn)定，促進南中國海爭端的和平解決。
其次，中國要積極維護南海航行安全，尤其要積極介入馬六甲海峽安全維護的國際合作。南中國海是世界上重要的航運通道，區(qū)外大國介入南中國問題的一個借口就是為了維護南中國海航行安全。南海的航行和飛越自由是美國最為關心的安全利益之一。因此中國要在維護南海國際航道的安全暢通這一問題上與美國建立共識與合作，表明中國愿同南海沿岸國家一道，共同維護南海地區(qū)國際航道安全的立場。2005年9月7日，馬六甲和新加坡海峽安全會議在雅加達開幕。會上，中國代表團團長、交通部國際合作司司長局成志表示：“隨著海峽交通量的不斷增長以及海峽一帶海盜和武裝搶劫船舶行為的日益猖獗，沿岸維護海峽安全的任務越來越重，資源不足的情況也日益凸顯。中國支持海峽沿岸國依照聯(lián)合國憲章和其他公認的國際法維護海峽主權和安全并發(fā)揮主導作用，主張有關國家在充分考慮各方關切的基礎上，通過對話合作保障海峽安全，中方愿意積極參與有關合作，為維護和加強海峽航行安全和防污染作出貢獻。為此，中國政府將考慮動員一定資源，應馬六甲海峽沿岸國的要求，幫助海峽沿岸國進行能力建設、加強技術業(yè)務交流和人員培訓。”海峽沿岸國馬六甲海峽安全合作的基本立場是：參與責任分擔(burden-sharing)的海峽使用國越多越好，而對海峽的管理事務直接介入的域外國家越少越好。因此，海峽沿岸三國在使用國合作義務問題上對中國的期待主要在于資金、技術、人員培訓、基礎建設等方面。目前，中國亟待解決的問題是如何確定參與馬六甲海峽安全機制的具體方案，并逐步使中國成為維護馬六甲海峽安全的重要一員。
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