從國際環(huán)境條約和國外立法的成功經(jīng)驗來看，規(guī)定風險預防原則，對于預防今后可能發(fā)生的重大環(huán)境損害，促進社會、經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。
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　　[摘要] 風險預防原則是環(huán)境法中用以預防具有科學不確定性的環(huán)境風險，保護人類和環(huán)境的重要原則，其產生以來在許多國際環(huán)境公約中得以運用，同時也被許多國家作為一項法律原則加以采納。為防范日益嚴重的環(huán)境風險，我國應適時在國內立法中確立風險預防原則，完善相關立法。

　　[關鍵詞] 風險預防原則;環(huán)境風險;環(huán)境法。

　 【論文正文】

論環(huán)境法中的風險預防原則

　　一、風險預防原則的產生與發(fā)展。

　　(一)風險預防原則的產生。

　　一般認為，風險預防原則最早源于聯(lián)邦德國Vorsorge法則①，該法則的核心是社會應當通過認真的提前規(guī)劃和阻止?jié)撛诘挠泻π袨閬肀苊猸h(huán)境破壞。

　　1976年聯(lián)邦德國議會通過的空氣清潔法就將風險預防原則作為一項基本原則納入其中，它賦予德國政策的制定者在缺乏科學確定性，但又擔心出現(xiàn)不可逆轉的環(huán)境損害時，可采取風險預防措施的權利。聯(lián)邦德國在處理酸雨、全球變暖和北海污染的問題上就經(jīng)常引用該原則以證明其所采取的強硬政策的合法性，并在當時大大地促進了德國環(huán)保產業(yè)的發(fā)展。

　　(二)風險預防原則在國際環(huán)境法中的確立和發(fā)展。

　　風險預防原則被提出后，首先在國際環(huán)境法逐漸得到了肯定和采用。從20世紀80年代開始，風險預防原則開始頻繁出現(xiàn)在一些保護環(huán)境的國際條約、協(xié)議和宣言中。較早使用風險預防原則表述的國際文件是1982年《世界自然憲章》，而在1987年第二次保護北海國際會議通過的部長宣言中則明確提出了風險預防原則，即：“為了防止北海遭受危險的物質可能帶來的損害，預防的方法是必要的，它可以要求即使在沒有明確的科學證據(jù)能證明因果關系的情況下，也要采取行動控制這一類物質的排放。”[1]1987年《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》對于確立和傳播風險預防理念具有重要意義，該議定書在當時對于氟氯氫化物與臭氧層破壞的關聯(lián)上并沒有確切科學證據(jù)的情況下仍然規(guī)定：締約方“決定為保護臭氧層，采取預先防范性措施，平衡地控制消耗臭氧層物質的全球釋放總量”。

　　20世紀90年代是風險預防原則全面發(fā)展和落實的一個重要階段，它被更多的國家理解并接受，其適用范圍和領域越來越廣，并成為可持續(xù)發(fā)展思想的重要組成部分。有學者就指出：1990年以后的國際環(huán)境法律文件幾乎都采納了風險預防原則。

　　其中值得一提是1992年在里約熱內盧召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議，該會議通過的《里約宣言》對風險預防原則的確認具有里程碑意義?！独锛s宣言》第15條專門規(guī)定：“為了保護環(huán)境，各國應按照本國的能力，廣泛適用預防措施。遇有嚴重或不可逆轉損害的威脅時，不得以缺乏科學充分確實證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化。”

　　同時，作為1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會的兩個重要成果：《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《生物多樣性公約》也都把風險預防原則作為實現(xiàn)自身目標的重要原則之一?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》第3條第3款規(guī)定：“各締約方應當采取預先防范措施，預測、防止或盡量減少引起氣候變化的原因，并緩解其不利影響。當存在造成嚴重或不可逆轉的損害的威脅時，不應當以科學上沒有完全的確定性為理由推遲采取這類措施，同時考慮到應付氣候變化的政策和措施應當講求成本效益，確保以盡可能最低的費用獲得全球效益。”《生物多樣性公約》也在序言中指出：

　　“注意到生物多樣性遭受嚴重減少或損失的威脅時，不應以缺乏充分的科學定論為理由，而推遲采取旨在避免或盡量減輕此種威脅的措施。”

　　2000年《卡塔赫納生物安全議定書》從序言到具體條款都始終貫穿了風險預防原則，在其序言中明確提出將轉基因生物體生物安全的國際法律保護，建立在風險防范法律原則基礎之上。該議定書的序言第四段重申了《里約宣言》的第十五項原則，正文第1條規(guī)定“本議定書的目標是依循《關于環(huán)境與發(fā)展的里約宣言》原則15所訂立的預先防范辦法，協(xié)助確保在安全轉移、處理和使用憑借現(xiàn)代生物技術獲得的、可能對生物多樣性的保護和可持續(xù)使用產生不利影響的改性活生物體領域內采取充分的保護措施，同時顧及對人類健康所構成的風險并特別側重越境轉移問題。”

　　綜上所述，預先防范原則自在20世紀80年代產生以來得到了迅速發(fā)展，并已擴展到包括了保護臭氧層、氣候變化、有毒有害廢物處理、防止水污染和空氣污染、生物安全等環(huán)境保護的所有領域，成為國際環(huán)境法的一項重要原則。

　　(三)風險預防原則在各國國內法中的確立和發(fā)展。

　　國際環(huán)境法所確立的風險預防原則反映了國際社會在環(huán)境保護問題上的共識，對于指導各國環(huán)境法的制定和修訂起著重要的指引作用。一些環(huán)境保護法律比較先進的國家已在其國內法中將風險預防原則作為一項法律原則加以采納，用以防范環(huán)境風險。例如，在憲法層次上，2005年2月法國議會通過的憲法修正案認可了風險預防原則。在環(huán)境基本法層次上，加拿大1999年修訂的《環(huán)境保護法》在前言中規(guī)定“……加拿大政府承諾執(zhí)行風險預防原則，一旦出現(xiàn)嚴重的危險或不可逆轉的破壞，缺乏完全科學確定性，不得以延遲節(jié)省成本措施為理由來預防環(huán)境退化，”明確地把風險預防和污染者付費、污染預防、保護環(huán)境與人類健康并列地規(guī)定為環(huán)境法的4個基本原則。

　　法國1998年制定的《環(huán)境法典》在第110條第1款規(guī)定了風險預防原則，指出“根據(jù)這一原則，不允許以缺乏足夠的科學技術知識因而無把握為借口延誤時機，在費用可接受的范圍內，不對可能給環(huán)境造成重大損失的、無法避免的可預見災害及時采取適當?shù)姆乐未胧?rdquo;[3]在環(huán)境單行法律、法規(guī)的層次上，德國《化學物質與化學品法》、丹麥《化學物質與化學品法》、瑞典《化學品法令》與《化學物質排放法令》多處規(guī)定了預防的準則，并把預防環(huán)境風險和人體健康風險的要求融入到所有條文之中。

　　二、風險預防原則的主要構成要素。

　　(一)啟動時點：遇有無法接受的危險。適用風險預防原則將面臨的首要問題是，這種環(huán)境風險所帶來的威脅達到何種程度時才予以適用。對于風險預防原則啟動時點有著不同的規(guī)定，有的規(guī)定的啟動條件較為嚴格，如《里約宣言》規(guī)定的是“遇有嚴重或不可逆轉的威脅”;《生物多樣性公約》則規(guī)定“嚴重減少或損失的威脅”;有的規(guī)定的啟動條件較為寬松，如199年《巴馬科公約》的規(guī)定是“可能對人類或者環(huán)境導致危害”;2000年《卡塔赫納生物安全議定書》規(guī)定的是“潛在不利影響”。雖然這些條款規(guī)定的標準有所差異，但其共同之處在于它們都包含了承載價值的語言，表達了對可接受損害程度的道德判斷。

　　威脅的嚴重、重大、不可逆轉的具體判斷標準是什么呢?

　　以上列舉的環(huán)境法律文件并沒有直接給出答案。實際上，由于經(jīng)濟發(fā)展水平、環(huán)境保護發(fā)展的程度以及文化背景等因素的不同，世界各國對環(huán)境風險的承受能力也是不同的。因此，在環(huán)境標準的制定上肯定存在差異，這就必然會直接影響到各國對環(huán)境風險威脅的嚴重性程度的判斷，制定一個統(tǒng)一的嚴重性標準顯然也是不現(xiàn)實的。聯(lián)合國教科文組織對“預防原則”的啟動時點規(guī)定為“道德上無法接受的損害”，它包括“威脅到人類的生命或健康的損害;嚴重和有效地無法挽回的損害;對當代或后代不公平的損害;未有充分地考慮那些受影響者的人權而實施的損害。”這為各國的立法者提供了較為權威的參考。

　　(二)科學的不確定性。這是指沒有充分確實的科學證據(jù)。

　　證明某種行為與危險后果之間是否存在因果關系。這說明當科學上對損害的因果關系、規(guī)模、可能性和性質有相當大的不確定性時，“預防原則”仍然可以發(fā)揮作用?？茖W不確定性是風險預防原則區(qū)別于以往的環(huán)境保護原則的最明顯的特點。大部分國際環(huán)境條約和各國的國內法都要求不需等到有確定的科學證據(jù)，但是至少也應該有合理的根據(jù)，這說明風險預防原則不是基于人們的對風險的焦慮認識或情感原因，而是建立在理性認識的基礎上，旨在指導人們面臨潛在的巨大環(huán)境風險時作出明智的決定。風險預防原則的適用只能建立在充分的科學依據(jù)之上，即某種形式科學分析是必需的，而若僅僅是幻想或憑空推想不能引發(fā)風險預防原則的適用。[4]

　　(三)成本與效益的評估。風險預防原則的這個要素是指其適用應當在總體的社會、經(jīng)濟影響上符合成本效益原則。

　　為了避免因適用風險預防原則而付出過高的社會代價，國際社會采納了在成本效益分析方法，即運用比例原則評估風險預防措施是否符合相稱性：一項依據(jù)風險預防原則而采取的措施，不但要有制定的必要性，同時需要具有法理上與經(jīng)濟成本上的合理性，并且要使風險預防措施與風險管理之間具有適當?shù)穆?lián)系。[5]

　　(四)適當?shù)念A防措施的采用。預防措施應當與所選定的保護級別以及可能造成的損害大小相對應，即根據(jù)不同的風險水平采取適當?shù)念A防措施。常用的預防措施包括：禁止性措施、暫?；蜓泳徯源胧?、使用最佳可行技術、最佳環(huán)境實踐、尋找替代方法和進一步研究并搜集更多信息等。

　　三、關于我國環(huán)境法確立風險預防原則的思考

　　(一)我國國內法中尚未確立風險預防原則因為時代的局限，作為我國環(huán)境基本法的1989年《環(huán)境保護法》僅規(guī)定了適用于環(huán)境損害的“預防為主、防治結合”的原則，沒有規(guī)定和體現(xiàn)風險預防原則。有學者認為我國環(huán)境法中現(xiàn)有的“預防為主，防治結合”的原則已經(jīng)包含了風險預防原則的精神，沒有必要再專門對風險預防原則進行確認，但從實際情況來看這解釋是不妥當?shù)摹?/p>

　　因為從立法的時間來看，《環(huán)境保護法》是早在1989年就獲得通過，而當時風險預防原則還根本沒有傳入我國，因此，《環(huán)境保護法》的立法意圖中不可能含有對該原則的考慮。此外，從立法內容上看，風險預防原則和我們平時所說的“預防為主”的原則是不同的兩個原則，認為前者包含在后者之中顯然是不科學的。到目前為止，我國只在少數(shù)環(huán)境領域實施了風險預防原則，如《大氣污染防治法》

　　第45條對消耗臭氧層物質的控制作出了規(guī)定，除此之外，風險預防原則在其他環(huán)境領域是缺乏立法規(guī)范的。

　　(二)我國確立風險預防原則的必要性分析

　　1.確立風險預防原則是防范日益嚴重的環(huán)境風險的客觀需要。我國改革開放初期只注重經(jīng)濟增長，忽略環(huán)境保護，而這種經(jīng)濟增長是以大量消耗、破壞環(huán)境資源，造成環(huán)境污染為代價的，與經(jīng)濟高速增長相伴的是我國的環(huán)境危機也空前加劇了，出現(xiàn)了一系列環(huán)境問題;而目前在我國經(jīng)濟轉型期，一些急功近利的項目使得我國的環(huán)境污染和生態(tài)破壞現(xiàn)象日趨嚴重，對社會構成了巨大威脅。

　　總體而言，我國的環(huán)境問題十分嚴重，環(huán)境風險日益突出。目前我國環(huán)境法對于含有科學不確定性的環(huán)境風險尚缺乏規(guī)制，但是這類特殊的環(huán)境風險一旦發(fā)生，將會使我們付出很大代價。

　　2.確立風險預防原則是實踐科學發(fā)展觀，建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的客觀需要。目前我國提出要加快推進生態(tài)文明建設，深入實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，大力推進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設，加快推進節(jié)能減排，加快污染防治。我國環(huán)境保護進入了以保護環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟增長歷史性轉變的新階段，而我國現(xiàn)行環(huán)境保護法的基本原則還不能很好地適應環(huán)境保護歷史性轉變的新需求。風險預防原則作為一項基本原則如果能在我國環(huán)境保護法中確立的話，將對于整個環(huán)境法律制度的基本性質、基本內容和基本價值傾向都具有重要的現(xiàn)實意義。

　　3.確立風險預防原則是履行國際義務的需要。雖然我國已加入了1992年聯(lián)合國《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》及《生物多樣性公約》，但從國內立法的態(tài)度上看，我國在對待風險預防原則問題上是比較謹慎的，還未將其確定為環(huán)境法的基本原則之一。為了能與我國在對外關系中有關該問題的立場相一致，并給世界各國樹立一個有信必守、負責任的大國形象，我國應在國內法上積極承認風險預防原則并予以貫徹。

　　(三)確立風險預防原則的具體建議

　　1.在環(huán)境基本法中確立風險預防原則作為基本原則的地位。從國際環(huán)境條約和國外立法的成功經(jīng)驗來看，規(guī)定風險預防原則，對于預防今后可能發(fā)生的重大環(huán)境損害，促進社會、經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。當前，我國立法機關正在開展修訂《環(huán)境保護法》的工作，我們應利用這個時機在我國環(huán)境基本法中確立風險預防原則的基本原則地位，并以其指導環(huán)境立法、司法和執(zhí)法活動。只有把風險預防原則上升為環(huán)境基本法所確認的基本準則，才能使其發(fā)揮協(xié)調其他環(huán)境立法、指導環(huán)境司法和環(huán)境執(zhí)法的作用，才能使我國的環(huán)境法律體系全面構筑起一道道預防重大環(huán)境風險的制度防線。

　　2.在重要環(huán)境保護領域積極落實風險預防原則。風險預防原則主要涉及到人類、動植物健康領域和生物安全等領域，在這些領域的法律法規(guī)中應加入與風險預防原則的相關規(guī)定或具體制度，例如我國應當在規(guī)范轉基因生物、危險化學品專門性法律采取風險預防的措施。

　　3.建立健全與風險預防原則的相關法律制度。風險預防原則的真正實現(xiàn)，除了確立其基本原則的地位，還需要具體的法律機制和法律制度的配合。目前，我國法律中已經(jīng)包含了部分與風險預防原則相關的法律制度，如清潔生產制度、標簽制度、許可證制度和一定程度的風險性活動實施者責任制度等，但這些制度還需要進一步的完善和發(fā)展。筆者建議應增強清潔生產制度的強制執(zhí)行效力，增加風險性活動實施者的有關保證責任和監(jiān)測過程中的經(jīng)濟責任的規(guī)定，建立環(huán)境風險評價制度，完善環(huán)境影響評價制度。