今年的《政府工作報(bào)告》提出，用改革的辦法解決城鎮(zhèn)化難點(diǎn)問(wèn)題。對(duì)已在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住但尚未落戶的外來(lái)人口，以居住證為載體提供相應(yīng)基本公共服務(wù)，取消居住證收費(fèi)。建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與市民化掛鉤機(jī)制，合理分擔(dān)農(nóng)民工市民化成本。

　　居住證承載哪些基本公共服務(wù)?農(nóng)民工市民化成本有多大?對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，真正成為城里人還要跨越哪些障礙?財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等制度該做出哪些調(diào)整?地方實(shí)踐能否成為改革樣本?專家學(xué)者描繪了怎樣的路線圖?請(qǐng)看本期報(bào)道。

　　人口流入、流出兩地，成本怎么擔(dān)?

　　應(yīng)以常住人口作為財(cái)政分成依據(jù)，調(diào)整各級(jí)政府之間的財(cái)政分配關(guān)系，確?；鶎诱邆涮峁┕卜?wù)的能力

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心有關(guān)研究表明，農(nóng)民工市民化成本并非一次性支付，有的是當(dāng)期的，有的則是長(zhǎng)期支出的過(guò)程，平攤到每年并不算高。從短期看，義務(wù)教育和保障性住房是主要支出，占總成本1/3左右;從長(zhǎng)期看，養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼是主要支出，占到40%—50%。但隨著這些年基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)，很多農(nóng)民工已經(jīng)享受了隨遷子女義務(wù)教育等部分基本公共服務(wù)，地方政府已承擔(dān)了相應(yīng)的支出。

　　“盡管如此，我國(guó)的城鎮(zhèn)化是在城鄉(xiāng)二元體制的基礎(chǔ)上啟動(dòng)的，很多地方確實(shí)面臨著農(nóng)民工市民化成本難以消化的問(wèn)題。”葉興慶說(shuō)。

　　以江蘇省張家港市為例，本地戶籍人口為89萬(wàn)人，外來(lái)人口有64萬(wàn)人，其中50萬(wàn)為勞動(dòng)力人口。2012年，張家港市出臺(tái)了《關(guān)于加快新市民同城化待遇步伐的實(shí)施意見(jiàn)》，要求加大財(cái)政投入，市鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政要加大對(duì)新市民享有同城化待遇工作所需資金的投入。

　　“為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)同城待遇，流入地政府花費(fèi)的財(cái)政投入可不少，光新建校舍就要花幾個(gè)億。”張家港市教育局副局長(zhǎng)錢(qián)潔雅說(shuō)，張家港共有16萬(wàn)適齡兒童上幼兒園、小學(xué)和中學(xué)，其中外來(lái)務(wù)工人員子女有6萬(wàn)人，而且每年以10%的速度在增長(zhǎng)。這意味著張家港每年新增6000名學(xué)生，要新建5所學(xué)校，還要改擴(kuò)建10所學(xué)校。從2012年起，張家港市按照每人每學(xué)年414元的標(biāo)準(zhǔn)，下?lián)芡鈦?lái)子女教育經(jīng)費(fèi);還向農(nóng)民工學(xué)校委派公立學(xué)校教師，比例不少于總師資的20%。

　　葉興慶告訴記者，近年來(lái)，為了調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，中央在義務(wù)教育領(lǐng)域進(jìn)行了探索，根據(jù)地方吸納的農(nóng)民工隨遷子女上學(xué)人數(shù)來(lái)給予財(cái)政補(bǔ)貼。十八屆三中全會(huì)《決定》提出了“人錢(qián)掛鉤”，即建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與市民化掛鉤機(jī)制;去年出臺(tái)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》還提出了“人地掛鉤”，對(duì)農(nóng)民工市民化做得較好的地區(qū)在土地指標(biāo)分配上給予一定傾斜。

　　張家港市委黨校副教授楊敏建議，針對(duì)城市公共服務(wù)產(chǎn)品的類(lèi)別，應(yīng)采取差異化的轉(zhuǎn)移支付與財(cái)政分擔(dān)體系，以“誰(shuí)受益，誰(shuí)承擔(dān)”來(lái)明確主體責(zé)任，讓“錢(qián)跟人走”，改變?nèi)丝诹鞒龅貐^(qū)仍然享受原來(lái)按人頭計(jì)算的各種補(bǔ)貼，而人口流入地負(fù)擔(dān)公共產(chǎn)品、服務(wù)的新增成本的局面，要形成成本分擔(dān)的合理機(jī)制。

　　專家表示，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，今后應(yīng)進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以常住人口作為財(cái)政分成依據(jù)，調(diào)整各級(jí)政府之間的財(cái)政分配關(guān)系。還要建立健全財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政管理體制，確?；鶎诱邆涮峁┕卜?wù)和以一定財(cái)政資金調(diào)配人口空間分布的能力。

　　改變城鄉(xiāng)身份差異，要分幾步走?

　　我國(guó)很多公共服務(wù)都與戶籍掛鉤。當(dāng)前要對(duì)這些公共服務(wù)逐項(xiàng)進(jìn)行梳理，按照從易到難的順序逐步剝離，最終讓?xiě)艏蔀槿丝诠芾矶巧鐣?huì)管理的工具

　　關(guān)于農(nóng)民工市民化，《政府工作報(bào)告》還提出，對(duì)已在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住但尚未落戶的外來(lái)人口，以居住證為載體提供相應(yīng)基本公共服務(wù)，取消居住證收費(fèi)。

　　“實(shí)施居住證制度，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要環(huán)節(jié)。”葉興慶說(shuō)，現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)民工市民化的進(jìn)程分兩步走，一是到2020年解決1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口落戶的問(wèn)題;二是以居住證為載體，與居住年限等條件掛鉤，讓2億人通過(guò)居住證制度享受相應(yīng)的基本公共服務(wù)，從而逐步實(shí)現(xiàn)市民化，這是比較可行的路徑。

　　中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國(guó)祥建議，應(yīng)優(yōu)先解決那些在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定就業(yè)、長(zhǎng)期居住，有一定技能和學(xué)歷，對(duì)農(nóng)業(yè)基本不依賴的農(nóng)民工戶口問(wèn)題，讓更多的農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為城市發(fā)展所需要的產(chǎn)業(yè)工人。

　　“城鄉(xiāng)二元體制下，我國(guó)很多公共服務(wù)都與戶籍掛鉤。當(dāng)前要對(duì)這些公共服務(wù)逐項(xiàng)進(jìn)行梳理，按照從易到難的順序逐步剝離，最終讓?xiě)艏蔀槿丝诠芾矶巧鐣?huì)管理的工具。”葉興慶說(shuō)。

　　“進(jìn)城農(nóng)民工更看重戶口背后的權(quán)益。”張家港市新市民事務(wù)中心主任聞?wù)衿秸f(shuō)，張家港市去年對(duì)全市居住3年以上的2.5萬(wàn)名農(nóng)民工做了一次問(wèn)卷調(diào)查，結(jié)果顯示，其中有八成受訪者最希望子女進(jìn)公辦學(xué)校，有五成盼望小孩加入當(dāng)?shù)蒯t(yī)保，而想要落戶的僅三成。張家港市實(shí)行了新市民積分管理模式，在張家港市連續(xù)工作或居住滿一年以上的新市民，個(gè)人積分達(dá)到一定分值時(shí)，就可獲取家庭入戶、子女入公辦學(xué)校和參加當(dāng)?shù)鼐用襻t(yī)保等同城待遇。

　　張家港的經(jīng)驗(yàn)或許值得借鑒。專家表示，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的市民化，要從解決農(nóng)民工的迫切需求著手。吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶，必須統(tǒng)籌解決農(nóng)民工的就業(yè)機(jī)會(huì)、住房、社會(huì)保險(xiǎn)、子女教育等一系列問(wèn)題。同時(shí)也要看到，農(nóng)民工市民化是一個(gè)逐步、緩慢的過(guò)程，既需要中央加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，全面深化改革，也需要人口流入地、流出地等各級(jí)政府的共同努力，更需要全社會(huì)的支持與理解。惟其如此，才能盡快實(shí)現(xiàn)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出的戶籍人口城鎮(zhèn)化的目標(biāo)，到2020年全國(guó)常住人口、戶籍人口城鎮(zhèn)化率分別達(dá)到60%和45%。

　　農(nóng)民變市民，成本有多大?

　　農(nóng)民工本身也是財(cái)富的創(chuàng)造者，既要看到農(nóng)民工市民化可能產(chǎn)生的社會(huì)成本，也要看到由此產(chǎn)生的綜合收益

　　這個(gè)春天，聽(tīng)到《政府工作報(bào)告》中關(guān)于“農(nóng)民工市民化”的相關(guān)表述，20多歲的東北小伙兒祝偉眼前一亮。從讀大專開(kāi)始，祝偉就從家鄉(xiāng)黑龍江齊齊哈爾來(lái)到山東濟(jì)南，針灸專業(yè)畢業(yè)后，一直在濟(jì)南的診所打工。“我在濟(jì)南生活快10年了，沒(méi)把自己當(dāng)外人?？膳笥鸭依镆恢毕游沂寝r(nóng)村的。要是我能成為真正的‘濟(jì)南人’，估計(jì)就沒(méi)人反對(duì)了。”

　　對(duì)祝偉來(lái)說(shuō)，成為市民不光是拿到結(jié)婚“通行證”的問(wèn)題。“能享受城市居民的醫(yī)保，往后小孩上學(xué)不用額外交費(fèi)。最重要的是我將來(lái)想開(kāi)診所，有城里戶口的話，租房子、貸款都容易些。這個(gè)市民身份可是有含金量的哈。如果國(guó)家愿意補(bǔ)貼，是不是‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’就更容易些?”他憧憬著。

　　今年《政府工作報(bào)告》提出，要“建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與市民化掛鉤機(jī)制，合理分擔(dān)農(nóng)民工市民化成本。”據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到54.77%。全國(guó)人戶分離人口達(dá)2.98億人，其中流動(dòng)人口為2.53億人，絕大多數(shù)為進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民。讓這支流動(dòng)大軍扎根城市，成為真正的市民，成本到底有多大?

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)部部長(zhǎng)葉興慶表示，對(duì)于農(nóng)民工市民化成本要科學(xué)評(píng)估。“農(nóng)民工市民化成本是指地方政府為農(nóng)民工享有與本地戶籍人口相同的公共服務(wù)所付出的成本。關(guān)于這一成本的測(cè)算，一般有兩種口徑，一種是較為寬泛的，包括了農(nóng)民工進(jìn)城落戶的各項(xiàng)成本，如隨遷子女義務(wù)教育成本、醫(yī)療保障成本、養(yǎng)老保險(xiǎn)成本、保障性住房支出、其他社會(huì)保障支出和社會(huì)管理費(fèi)用、公共設(shè)施建設(shè)成本等;一種則范圍較窄，僅包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)成本。因此算出的數(shù)字各不相同，十幾萬(wàn)元、七八萬(wàn)元的都有。”

　　葉興慶認(rèn)為，由于我國(guó)各地情況不同，沒(méi)有必要統(tǒng)一測(cè)算農(nóng)民工市民化的成本。在推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，也不應(yīng)過(guò)于強(qiáng)調(diào)農(nóng)民工市民化成本，以免為一些地方將外來(lái)人口排斥在公共服務(wù)之外提供借口。“農(nóng)民工本身也是財(cái)富的創(chuàng)造者，既要看到農(nóng)民工市民化可能產(chǎn)生的社會(huì)成本，也要看到由此產(chǎn)生的綜合收益。讓2億多長(zhǎng)期在城市打工的農(nóng)民工真正定居下來(lái)，成為新市民，會(huì)釋放巨大的改革紅利特別是內(nèi)需紅利。提高我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量，人的城鎮(zhèn)化才是最本質(zhì)、最核心的問(wèn)題。”

　　人進(jìn)城了，農(nóng)村的地咋辦?

　　在農(nóng)民工市民化的過(guò)程中，不能要求農(nóng)民以放棄這些財(cái)產(chǎn)權(quán)利為條件來(lái)獲得公民權(quán)利

　　讓農(nóng)民工成為新市民，留在農(nóng)村的承包地、宅基地、集體資產(chǎn)權(quán)益怎么辦?這不僅是農(nóng)民工關(guān)心的問(wèn)題，很多城里人也關(guān)心。

　　葉興慶表示，農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體資產(chǎn)收益分配權(quán)是法律賦予農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利;享受與城市居民相同的基本公共服務(wù)則是公民權(quán)利，與財(cái)產(chǎn)權(quán)利并不矛盾。因此，在農(nóng)民工市民化的過(guò)程中，不能要求農(nóng)民以放棄這些財(cái)產(chǎn)權(quán)利為條件來(lái)獲得公民權(quán)利。中央在推進(jìn)戶籍制度改革中明確規(guī)定，如何處置進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的土地等財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是帶著財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)城還是有償退出，要尊重農(nóng)民意愿，不能將農(nóng)民放棄農(nóng)村土地等權(quán)益作為在城鎮(zhèn)落戶的前提。

　　“對(duì)進(jìn)城農(nóng)民而言，現(xiàn)階段保留這些財(cái)產(chǎn)權(quán)利十分必要。我國(guó)長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成了農(nóng)村居民收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民。作為城鎮(zhèn)的新居民，剛剛從農(nóng)村遷來(lái)的這部分人，參加城鎮(zhèn)社會(huì)保障特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)的時(shí)間較短，個(gè)人賬戶積累較少，今后能夠享受到的保障水平低于城鎮(zhèn)老居民;農(nóng)民全家進(jìn)城，涉及就業(yè)、住房、上學(xué)等很多問(wèn)題，而其工資水平又低于城鎮(zhèn)老居民，保留這些財(cái)產(chǎn)權(quán)利可以增加他們部分財(cái)產(chǎn)性收入;在城鎮(zhèn)扎根下來(lái)需要一兩代人的努力，允許他們保留在農(nóng)村的部分財(cái)產(chǎn)權(quán)利也有利于社會(huì)穩(wěn)定。”葉興慶說(shuō)。

　　李國(guó)祥表示，我國(guó)正在推進(jìn)的農(nóng)村土地制度改革賦予農(nóng)民多項(xiàng)農(nóng)村土地權(quán)能，不管作為集體成員的農(nóng)民是否從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，是否在村里常住，都能夠獲得，即使將戶口外遷到城鎮(zhèn)，已經(jīng)被賦予的各類(lèi)農(nóng)村土地權(quán)益也都可以享受。

　　“這方面尤其要吸取一些國(guó)家工業(yè)化過(guò)程中大量農(nóng)民失去土地和家園成為無(wú)產(chǎn)者涌入城市的教訓(xùn)。農(nóng)民享有的農(nóng)村土地權(quán)益有保障了，相信隨著新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的不斷推進(jìn)，一定能夠走出一條不以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)的中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路。”